Espanjan talouskasvu odotettua heikompaa ja EU-elpymisvarojen toimeenpano takkuaa - jääkö Espanja jälkeen muista EU-maista?
Vuoden 2021 talouskasuvu on Espanjassa jäämässä alle viiden prosentin, ja paluu pandemiaa edeltäneelle BKT-tasolle tapahtuu monia maita hitaammin. Budjettialijäämän ja velkasuhteen tasapainottamisessa luotetaan vielä talouskasvuun. EU-elpymisvarojen toimeenpano ei ole edennyt toivottua tahtia, mutta vauhdin odotetaan ensi vuonna kiihtyvän. Tärkeät päätökset työmarkkina- ja eläkereformeista ovat käsillä.
Vuoden 2021 talouskasvu verkkaista – pandemiaa edeltäneeseen BKT-tasoon vielä matkaa
Espanjassa on odotettu nopeaa talouskasvua siitä lähtien, kun talous syvän koronasyöksyn jälkeen kääntyi kasvu-uralle alkukeväästä 2021. Optimismia murentavat kuitenkin syksyn talousluvut. Espanjan tilastoinstituutti INE yllätti korjaamalla toiselle vuosineljännekselle aiemmin arvioimansa 2,8 % talouskasvun 1,1 %:iin ensimmäiseen neljännekseen verrattuna, ja instituutin ennakkotietojen mukaan kolmannen neljänneksen kasvu on jäämässä 2 %:iin. Tämä on selkeä pettymys, kun huomioidaan erityisesti hyvä koronatilanne ja Espanjan taloutta perinteisesti kirittävä loppukesän lomakausi.
Heikon kasvun taustalla vaikuttaa useita syitä. Yksi keskeisistä on inflaatio, joka ampaisi Espanjassa marraskuussa 5,6 %:iin. Syynä on ennen kaikkea energia- ja polttoainekustannusten nousu, josta Espanja on kärsinyt keskimääräistä pahemmin. Inflaatio on syönyt yksityistä kulutusta sekä vaatinut yrityksiä pysäyttämään tuotantoaan erityisesti energiaintensiivisillä aloilla. Espanjassa riittää kuitenkin edelleen uskoa siihen, että inflaatio jää väliaikaiseksi ja kääntyy laskuun vuoden 2022 alkupuolella, vaikkakin epävarmuus asian suhteen vaikuttaa kasvavan. Energiakustannuksista ja elintarvikkeista puhdistettu pohjainflaatio oli marraskuussa maltillisempi 1,7 %, mutta suunta on siinäkin kasvava.
Muun maailmantalouden tavoin myös Espanja kärsii toimitusketjujen häiriöistä. Osaltaan tämän vuoksi maan taloudelle tärkeä autoteollisuus toipuu hitaasti ja on edelleen noin kolmanneksen jäljessä vuoden 2019 myyntiään. Tuotteiden saatavuusongelmat tukahduttavat myös yksityistä kulutusta. Espanjalaisten on arvioitu pitävän kiinni säästöistään myös siksi, että maan työmarkkinat runsaine määräaikaisine sopimuksineen aiheuttavat vielä epävarmuutta. Talouskasvua hidastaa myös työvoimapula tietyillä aloilla. Arvioiden mukaan esimerkiksi raskaan liikenteen kuljettajissa on Espanjassa noin 16 000 työntekijän vaje. Vaikutuksensa talouskasvuun on lisäksi odotettua hitaammin edenneellä EU-elpymisvarojen toimeenpanolla.
Viimeaikaisen kehityksen perusteella talouslaitokset ovat alentaneet kilpaa Espanjaa koskevia kasvuennusteitaan. Talouskasvun odotetaan vuonna 2021 jäävän selvästi alle viiden prosentin, kun vielä loppukesästä ennusteet liikkuivat yli kuudessa prosentissa. Tulevasta vuodesta odotetaan kuitenkin edelleen pääsääntöisesti parempaa: Kasvuennusteiden haitari vuodelle 2022 on 5,5–6,4 %. Oletuksena on, että inflaatio kääntyy laskuun, toimitusketjuhaasteet helpottavat ja yksityinen kulutus kiihtyy. EU-elpymisvarojen odotetaan myös vauhdittavan taloutta huomattavasti nykyistä enemmän.
Lupaavaa kehitystä Espanjan taloudessa edelleen näkyy. Työllisyys on kasvanut poikkeuksellisen vahvasti, ja loka-marraskuussa 2021 työllisten määrä oli tilastoinstituutti INE:n mukaan suurin sitten vuoden 2008. Työttömyys laski vuoden kolmannella neljänneksellä 14,6 %:iin, mikä on 0,7 prosenttiyksikköä vähemmän kuin edellisneljänneksellä. Lukuja vääristää vielä ERTE-lomautustuki, joka rekisteröi tuen piirissä olevat työttömät työllisiksi, mutta myös ilman sitä työllisyys lähenee jo pandemiaa edeltänyttä tasoa. Myös Espanjan talouden tukipilarina toiminut turismi on elpynyt kohtuullista tahtia, ja sen tuottaman BKT:n odotetaan tänä vuonna yltävän 50 %:iin pandemiaa edeltäneestä tasosta. Toivoa herättävät lisäksi yksityisen kulutuksen suuri potentiaali sekä hyvin edenneet covid-rokotukset.
Tunnuslukujen valossa Espanjan taloustilanne näyttäytyy siis kaksijakoisena: Positiivisia signaaleja on, mutta talous ei toistaiseksi kasva toivottua tahtia. Espanjalaiskommenteissa kannetaankin huolta siitä, että maa jää jälkeen muista EU-maista. Siinä missä pandemiaa edeltävä BKT-taso alkaa olla jo monessa maassa saavutettu, Espanjassa tästä ollaan vielä 6-7 % jäljessä. Tuoreimpien arvioiden mukaan vuoden 2019 lukemiin päästäisiin Espanjassa vasta vuoden 2023 puolella.
Tuore budjetti lisää menoja, alijäämän ja velan vähentämisessä luotetaan talouskasvuun
Heikentyneistä kasvunäkymistä huolimatta Espanjan hallitus ei luovu optimismista. Hallitus pitää kiinni omasta ennusteestaan, jonka mukaan maan talous kasvaisi 6,5 % vuonna 2021 ja 7 % vuonna 2022, vaikka muiden nykyennusteiden luvut ovat selvästi matalammat. Ennusteen tarkentamisen sijaan hallituksen puheenvuoroissa on väläytelty puutteellisiksi koettujen talouskasvumittareiden muokkaamista niin, että ne toisivat paremmin esiin positiiviset kehityskulut. Selvää kuitenkin on, ettei hallituksen ennuste vuodelle 2021 toteudu, ellei loppuvuoden kasvu osoittaudu epärealistisen kovaksi.
Vaikka hallituksen talouskasvuennusteen uskottavuus on kyseenalainen, valtion vuoden 2022 budjetti on rakennettu ennusteen varaan. Kongressin edustajainhuone hyväksyi keskushallinnon budjetin marraskuun lopussa, ja senaatin odotetaan siunaavan sen ennen joulua. Niin menoiltaan kuin tuloiltaan budjetti on kaikkien aikojen suurin, mikä perustuu arvioon valtion tulojen huomattavasta lisääntymisestä talouskasvun myötä. Budjetti lisää erityisesti sosiaalietuuksia ja tarjoaa muun muassa nuorille usean sadan euron vuokra- ja kulttuurituet. Pienimpiä eläkkeitä korotetaan, minkä lisäksi eläkkeet sidotaan aiemmin sovitun mukaisesti elinkustannusindeksiin. Tämä nostaa eläkemenoja miltei viisi prosenttia ja tarkoittaa, että budjetista yli kolmannes kuluu eläkkeisiin. Myös julkisen sektorin palkkoihin tehdään indeksikorotus. Julkisiin investointeihin varattu summa nousee vajaa kymmenen prosenttia edellisvuodesta ennätykselliseen 40 miljardiin euroon. Valtaosa investoinneista toteutetaan EU:n elpymisvaroilla, joita vuoden 2022 talousarvioon sisältyy 27 miljardia euroa.
Nykytilanteessa analyytikot pitävät ekspansiivista budjettia sinänsä oikeansuuntaisena. Huolta herättävät kuitenkin liian toiveikkaina pidetyt talouskasvu- ja tuloennusteet sekä näiden pohjalta tapahtuva rakenteellisten menojen lisääminen. Ongelmallisina näyttäytyvät erityisesti indeksikorotukset, jotka korkean inflaation vallitessa kuormittavat valtion kassaa ja kasvattavat painetta yksityisen sektorin palkankorotuksiin. Hallituksen kriitikot ovatkin leimanneet menolisäykset populistiseksi äänestäjien kosiskeluksi ennen vuoden 2023 vaaleja. Toisaalta valtion verokertymästä ennustetaan vuonna 2021 poikkeuksellisen hyvää. Budjettiin sisältyviä julkisia investointeja on kiitelty laajalti, joskin epävarmaa on, kuinka tehokkaasti Espanja onnistuu niihin varattuja EU-elpymisvaroja toimeenpanemaan.
Julkisen talouden sopeutustoimia budjetissa ei ole. Sen sijaan hallitus luottaa talouskasvuun korkeiksi nousseiden budjettialijäämän ja velkasuhteen alentamisessa. Kuluvana vuonna budjettivaje voi ennusteiden mukaan asettua alle kahdeksaan prosenttiin BKT:sta, ja hallitus odottaa vuoden 2022 vajeen olevan 5,0 %. Tämän jälkeen tavoitteena on saavuttaa 3,2 %:n taso vuoteen 2024 mennessä. Julkisen velan uskotaan pysyvän tänä vuonna yli 120 %:ssa suhteessa BKT:hen, josta se hallituksen mukaan laskisi 115 %:iin vuonna 2022 ja 113 %:iin vuonna 2023. Tavoitteet ovat kovat, kun huomioidaan, että finanssikriisin jälkeen budjettivajeen saaminen hallintaan vei Espanjalta miltei kymmenen vuotta ja edellytti tuntuvia menoleikkauksia. Erityisenä haasteena on elpymismenoihin liittymätön rakenteellinen vaje, jonka suuruudeksi on arvioitu noin 4,5 %. Kansainvälinen valuuttarahasto IMF on arvioinut, että Espanjan budjettivaje vähenee tulevina vuosina kehittyneistä maista hitaimmin ja uhkaa jäädä pysyvästi suuremmaksi kuin ennen pandemiaa. Tasapainotustoimet lienevätkin tarpeen, kun talouskasvu hidastuu, EU-elpymisvarat ehtyvät ja EU:n finanssipoliittiset säännöt palaavat voimaan.
Elpymissuunnitelman toimeenpano hidasta, mutta vauhdin odotetaan ensi vuonna kiihtyvän
Espanjan talouden toipuminen lepää monilta osin EU-elpymisvarojen varassa. Kesällä 2021 hyväksytyssä elpymissuunnitelmassaan(Linkki toiselle web-sivustolle.) maa panostaa erityisesti vihreään siirtymään (40 % investoinneista) ja digitalisaatioon (30 % investoinneista). Espanjan suorina tukina saamasta 70 miljardin euron summasta maksettiin elokuussa yhdeksän miljardin ennakkomaksu, ja maa sai juuri EU-komission hyväksynnän ensimmäiselle suunnitelman edistymiseen perustuvalle kymmenen miljardin maksuerälle.
Syksyn kuluessa elpymisvaroihin liittyvien odotusten rinnalle on noussut kriittisiä äänenpainoja. Vaikka varojen hyödyntämistä on pyritty kiirehtimään, Espanja ei ole kyennyt toimeenpanemaan investointeja toivottua tahtia. Marraskuun laskelmien mukaan vuoden 2021 budjettiin sisällytetyistä 27 miljardin euron elpymisvaroista vain noin viidennes on kohdennettu käyttöön, eikä summan uskota kuluvana vuonna ylittävän kymmentä miljardia. Toisaalta hallitusta on arvosteltu yhtä lailla liiallisesta kiireestä investointihankkeiden kanssa. Esimerkiksi Espanjan keskuspankki on pelännyt hankkeiden vaikutusarvioinnin jäävän puutteelliseksi ja mukaan päätyvän tosiasiassa hyödyttömiä hankkeita.
Yrityskentällä EU-elpymisvarojen hyödyntämiseen liittyy epätietoisuutta. Monet yritykset ovat viestineet, etteivät ne tiedä, miten varat jaetaan, millä tavalla hankkeet käytännössä toteutetaan tai mitkä ovat yritysten mahdollisuudet päästä niihin kiinni. Koska elpymishankkeet ovat pääosin suuria ja monimutkaisia sekä vaativat nopeaa reagointikykyä, erityisesti pk-yritykset ovat huolissaan siitä, etteivät varat yllä niille asti. Syksyllä onkin nähty yksittäisiä kilpailutuksia, joissa vastausaika on ollut vain kymmenen päivää. Hallitus vaikuttaa kuitenkin kuulleen yritysten kritiikin ja on luvannut antaa niille enemmän reagointiaikaa.
Vuoden 2022 aikana Espanja suunnittelee käyttävänsä noin 20 % budjettiin varatuista elpymisvaroista teollisuuteen ja energiaan ja toiset 20 % digitalisaatioon ja innovaatioihin. Esimerkiksi rakennusten energiatehokkuutta kehitetään 2,8 miljardilla ja vihreitä liikennejärjestelmiä 2,2 miljardilla, kun taas pk-yritysten digitalisaatioon ohjataan 1,6 miljardia. Myös 5G-yhteyksien vahvistamiseen varataan 600 miljoonaa. Talouslaitosten arvioiden mukaan Espanja ei tulevanakaan vuonna kykene käyttämään kaikkia suunnittelemiaan elpymisvaroja, mutta määrän odotetaan olevan selvästi tätä vuotta suurempi. EU-yhteisvastuun nimiin vannovalla hallituksella on todellinen halu ja paine hyödyntää varat tehokkaasti, jotta se voisi osoittaa mekanismin toimivaksi.
Suomalaisyritysten kannalta haasteet elpymisvarojen toimeenpanossa tarkoittanevat sitä, että espanjalaiskumppanien merkitys korostuu entisestään. Erityisesti yhteydet suuriin toimijoihin voivat osoittautua kullanarvoisiksi mahdollisuuksien hyödyntämisessä. Elpymishankkeissa tarkasteltavaksi tuleekin koko arvoketju ja se, miten yksittäinen yritys voi sen vaiheisiin kiinnittyä. Espanjassa tärkeää on huomioida myös maan itsehallintoalueet. Vaikka keskushallinto vastaa elpymisrahoituksen kokonaisohjauksesta, monet projekteista ja niihin liittyvistä kilpailutuksista toteutetaan itsehallintoalueilla.
Tiedot Espanjan elpymissuunnitelmasta ja sen etenemisestä on koottu espanjankieliselle internet-sivustolle.(Linkki toiselle web-sivustolle.) Sivustolla julkaistaan myös suunnitelmaan liittyvät kilpailutukset ja tukimuodot.
Työmarkkinauudistuksen kohtalonhetket käsillä – seuraavana haasteena eläkereformi
Investointien lisäksi Espanjan elpymissuunnitelma nojaa valtiontalouden kestävyyttä vahvistaviin rakenteellisiin uudistuksiin, joista tärkeimpiä ovat työmarkkina- ja eläkereformit. Pelissä on paljon, sillä onnistuessaan uudistusten on arvioitu voivan kasvattaa maan taloutta jopa 8-10 % seuraavan 20 vuoden aikana. Toisaalta reformien epäonnistuminen voi estää niihin sidottujen EU-elpymisvarojen maksamisen. Brysselissä tilannetta seurataankin tarkasti. Samoin tekevät myös markkinat, jotka saattaisivat rankaista Espanjaan heikosta etenemisestä korkeammilla lainakustannuksilla.
Työmarkkinauudistuksella Espanja tavoittelee työllisyyden ja työn tuottavuuden kasvattamista. Espanjan työmarkkinoita riivaa EU:n korkein työttömyys, minkä lisäksi maa pitää hallussaan EU-ennätystä määräaikaisten työsopimusten osuudessa (25 %). Vuoden 2012 työmarkkinareformissa silloinen oikeistohallitus yritti puuttua asiaan irtisanomiskustannuksia madaltamalla ja työmarkkinoiden joustoja lisäämällä, mutta nykyinen vasemmistokoalitio näkee tulosten jääneen laihoiksi ja työntekijöiden kannalta haitallisiksi. Nyt hallitus pyrkii suoraan kieltämään osan määräaikaisista sopimuksista, parantamaan vuokratyöntekijöiden asemaa ja vahvistamaan alakohtaisten työehtosopimusten merkitystä. Lisäksi suunnitelmissa on työvoimapalvelujen kehittäminen sekä kriisitilanteisiin tarkoitettu joustomekanismi, joka tarjoaisi yrityksille vaihtoehtoisia keinoja irtisanomisten tilalle.
Neuvottelut työmarkkinauudistuksesta käyvät juuri kiivaimmillaan. EU-komissiolle Espanja on luvannut, että reformista sovitaan vuoden 2021 loppuun mennessä. Helppoa tämä ei kuitenkaan ole: Työnantajajärjestö CEOE on kyseenalaistanut reformin tarpeen tilanteessa, jossa työllisyys toipuu hyvää vauhtia muutenkin, ja nähnyt sen uhkaavan niin yritysten kilpailukykyä kuin sääntely-ympäristön vakautta. Myös hallituksen sisällä on väitelty siitä, kuinka suuria muutoksia vuoden 2012 uudistukseen tulisi tehdä. Osapuolten kannat ovat kuitenkin lähentyneet toisiaan, ja sopu vaikuttaa mahdolliselta.
Eläkeuudistuksen ensimmäisestä vaiheesta päästiin sopuun kesäkuussa 2021. Tuolloin keskityttiin positiivisiin kannustimiin eläköitymisen lykkäämiseksi, kumottiin aiemman eläkeuudistuksen elinaikakerroin ja sidottiin eläkkeet elinkustannusindeksiin. Käytännössä hallitus tarjoili jälkiruoan ennen kuin vihannekset on syöty: Ensimmäisen vaiheen toimenpiteet lisäävät eläkekustannuksia selvästi, ja nyt edessä ovat vaikeat tasapainottavat päätökset, joissa porkkana vaihtuu kepiksi. Hallitus on sopinut EU:n kanssa eläkkeeseen laskettavien työvuosien kasvattamisesta, mikä alentaisi keskimääräisiä eläkkeitä ja nostaisi tosiasiallista eläkeikää. Työkalupakissa ovat myös varhaiseläkkeiden leikkaukset ja niin sanottu sukupolvien välisen oikeudenmukaisuuden mekanismi suurten ikäluokkien eläkekustannusten kattamiseksi. Espanjan keskuspankin arvion mukaan ehdotetut toimenpiteet eivät kuitenkaan sellaisinaan riitä kattamaan eläkekustannusten nousua tulevina vuosikymmeninä.
Marraskuussa 2021 hallitus päätti työnantajien eläkemaksujen nostamisesta ilman työnantajajärjestö CEOE:n hyväksyntää. Tämä aiheutti särön työmarkkinayhteistyöhön, jota on nykyhallituksen kaudella tähän asti tehty yhteisin sopimuksin. Eläkkeisiin liittyvän hankauksen CEOE:n kanssa on pelätty vaikeuttavan myös työmarkkinareformista sopimista. Eläkeiän nousemiseen johtavat suunnitelmat eivät puolestaan ole ammattiliittojen mieleen, ja ne johtivat marraskuussa tuhansien ihmisten mielenosoituksiin. Eläkeuudistuksen seuraavat EU-määräajat ovat edessä vasta vuoden 2022 puolivälissä, mutta hallituksella on täysi työ kantojen yhteensovittamisessa.
Teksti: Otso Salvi, vastuuvirkamies, taloudelliset ulkosuhteet, Suomen suurlähetystö, Madrid