Espanjan talous osoittaa resilienssiä, mutta rakenteelliset uudistukset takkuavat

Espanjan talouden odotetaan kasvavan EU-keskiarvoa nopeammin vuonna 2023. Työllisyyskehitys jatkuu hyvänä ja valtion energia- ja inflaatiotukitoimet vauhdittavat taloutta, mutta EU-elpymisrahoituksen toimeenpanossa on kirittävää. Ennätyssuuri valtion budjetti vaalivuodelle 2023 lisää sosiaalimenoja, julkisia investointeja ja puolustusmäärärahoja. Julkista taloutta tasapainottavat toimet olisivat edelleen tarpeen, mutta rakenteelliset uudistukset eivät ole edenneet suunnitellusti.

Talouskasvu jatkunee verrattain vahvana, mutta riippuu EU-elpymisvarojen toimeenpanosta

Espanjan talous osoittaa odotettua parempaa resilienssiä globaalin epävarmuuden keskellä, ja maan talouskasvusta povataan selvästi EU-keskiarvoa korkeampaa. Vuoden 2022 kasvuprosentti vaikuttaa asettuneen 4,5 %:n tuntumaan, kun taas vuodelle 2023 odotetaan tällä hetkellä 1,2-1,3 % kasvua. Mikäli inflaatiopaineet eivät nykyisestä kasva, Espanja saattaa välttää monia muita EU-maita parhaillaan uhkaavan taantumajakson. Talouden kannalta elintärkeitä ovat kuitenkin EU:n elpymisvarainvestoinnit, eikä talouskasvua tulevina vuosina nähdä ilman niiden sujuvaa toimeenpanoa.

Elpymisvarojen lisäksi taloutta kannattelee vahva työllisyyskehitys, joskin kasvuvauhti on viime kuukausina hidastunut. Pandemian jälkeen Espanjan työttömyys on kuitenkin laskenut miltei neljä prosenttiyksikköä, ja vuoden 2022 loppulukemaksi arvioidaan 12,7 %. Vaikka prosenttiluku kuuluu edelleen EU:n korkeimpiin, on tilanne paras sitten vuoden 2008. Vuoden 2022 alussa voimaan astuneen työmarkkinauudistuksen vaikutukset ovat olleet talouden kannalta positiivisia: Määräaikaisten työsopimusten osuus on vähentynyt aiemmasta neljäsosasta alle 20 %:iin, mikä on kasvattanut yksityistä kulutusta työmarkkinaepävarmuuden vähentyessä. Taloutta tukeva vaikutus on ollut myös sillä, että uudistus tarjosi yrityksille mahdollisuuden työsuhdejoustoihin irtisanomisten sijaan. Suuri ongelma on kuitenkin nuorisotyöttömyys: Espanjan noin 33 %:n lukema on OECD-maiden heikoin.

Myös Espanjan teollisuustuotanto on maailmantalouden haasteista huolimatta pysytellyt hyvällä tasolla. Esimerkiksi Espanjalle tärkeän, pandemiasta ja toimitusketjuvaikeuksista pahoin kärsineen autoteollisuuden tuotanto nousi loppuvuodesta 2022, vaikka maan viennin yleinen suunta on laskeva. Tällä hetkellä autoteollisuustuotanto yltää noin 75 %: iin vuoden 2019 tasosta, ja sen odotetaan jatkavan nousuaan vuonna 2023. Riskinä on kuitenkin se, että Espanja jää jalkoihin sähköautokilpailussa, johon se ei ole lähtenyt riittävän ajoissa ja ponnekkaasti mukaan. Espanjan oma kysyntä sähköautoille on eurooppalaisessa vertailussa maltillista: Uutena hankituista autoista 3,5 % oli loppuvuodesta 2022 täysin sähköisiä.

Espanjan hallitus on lisäksi pystynyt tukemaan maan taloutta valtion hyvän tulokertymän ansiosta. Valtion kassaan olikin jo lokakuun 2022 loppuun mennessä kertynyt yhtä paljon verotuloja kuin aiempana ennätysvuonna 2021 kokonaisuudessaan. Rahaa on käytetty runsaskätisiin tukitoimiin energiahintojen ja muiden inflaatiopaineiden hillitsemiseksi, mikä on käytännössä tarkoittanut muun muassa kaasun hintakattoa, sähkön veroalennuksia, polttoainetukea, rajoitusta vuokrankorotuksille sekä joukkoliikenteen lippuhintojen alentamista. Joulukuun 2022 lopussa hallitus jatkoi suurinta osaa tukitoimista vuoden 2023 ajaksi. Uutena keinovalikoimaan tulivat pienituloisimmille kotitalouksille jaettava suora rahatuki sekä tiettyjen elintarvikkeiden arvonlisäveron alentaminen, kun taas polttoainetuki suunnataan jatkossa kaikkien autoilijoiden sijaan vain ammattiliikenteeseen. Toimenpiteiden kustannuksiksi ennustetaan vuoden 2023 aikana 7-10 mrd. €.  Arvioiden mukaan tukitoimilla on huomattava merkitys talouskasvun vauhdittamisessa ja inflaation kurissa pitämisisessä.

Joulukuussa 2022 inflaatio laski Espanjassa 5,8 %:iin, joka on yli kolme prosenttiyksikköä EU-keskiarvoa alhaisempi lukema. Osaltaan taustalla ovat toki hallituksen tukitoimet, mutta suurempi vaikutus lienee siellä, että hintavaikutukset siirtyvät Espanjassa muuta EU:ta nopeammin vähittäiskauppaan. Näin ollen Espanjan tilanne heijastelee yleisiä inflaatiotrendejä mutta keskimääräistä nopeammin. Vuodelle 2023 ennustetaan 4-5 %:in inflaatiotasoa.

Vaikka Espanjan taloustilanne näyttäytyy verrattain positiivisena, horisontissa haasteita riittää. Näistä suurimpia on EU:n elpymisvarojen toimeenpano, jonka tahdin tulisi kiihtyä ensimmäisen vuoden yskähtelyn jälkeen. Vuoden 2022 loppuun mennessä kilpailutuksiin oli osoitettu ainoastaan noin puolet vuosille 2021-2022 varatusta 53 mrd. € kokonaissummasta ja varsinaisia maksuja hankkeiden toteuttajille on arvioiden mukaan tehty vain 8-10 mrd. € edestä. Inflaation suhteen keskeinen kysymys on, pidetäänkö ostovoiman heikkenemistä hyväksyttävänä vai siirtyykö inflaatio palkkoihin. Työmarkkinaosapuolten neuvottelut yleisestä palkkaratkaisusta eivät ole edenneet, ja alkuvuoden aikana saatetaan nähdä työtaisteluita. Vaikeuksia Espanjalle tuottaa myös kansainvälisen kysynnän väheneminen, joka näyttää hyydyttävän hyvään vauhtiin päässyttä vientiä. Heikommasta kysynnästä kärsii yhtä lailla Espanjalle tärkeä turismi, minkä lisäksi sen kilpailukyvyn on raportoitu alentuneen suhteessa Euroopan verrokkimaihin. Myös osaavan työvoiman saatavuus on Espanjalle entistä suurempi ongelma.

Vuoden 2023 budjetti lisää sosiaalimenoja, julkisia investointeja ja puolustusmäärärahoja

Valtion vuoden 2023 talousarvio hyväksyttiin Espanjan parlamentissa ennen vuodenvaihdetta. Hallitus sai ehdotuksensa läpi yllättävänkin helposti ja ilman erityisiä kahnauksia hallituskoalition tai sen tukipuolueiden kesken. Kokonaismäärärahoiltaan budjetti nousee ennätyssuureksi, mikä johtuu ennen kaikkea lisäyksistä sosiaalimenoihin ja julkisiin investointeihin. Myös puolustusmäärärahoja kasvatetaan (+26 %).

Budjetin sosiaalimenoissa painottuvat eläkkeet, joiden kustannukset nousevat 11 % edellisvuoteen verrattuna. Suurimpana syynä tähän on eläkkeisiin tehtävä 8,5 % indeksikorotus. Lisäksi hallitus ohjaa lisävaroja työttömyysturvaan ja lastenhoidon tukemiseen, terveydenhuoltoon ja sosiaalipalveluihin, asumiseen sekä tasa-arvotoimiin. Julkiset investoinnit lisääntyvät 7 %, mikä tarkoittaa yhteensä 46 mrd. € kokonaissummaa. Tästä 28,7 mrd. € on tarkoitus rahoittaa EU:n elpymisvaroilla. Investoinneista 14,5 mrd. € suunnataan infrastruktuuriin ja 4,5 mrd. € teollisuustuotannon vauhdittamiseen. Muita keskeisiä investointikohteita ovat asuinrakennusten korjaaminen, niiden energiatehokkuuden parantaminen ja muu kaupunkirakentaminen (4 mrd. €), sähköinen ja kestävä liikenne (3 mrd. €) sekä digitaaliset yhteydet, kyberturvallisuus ja 5G (2,6 mrd. €). Vihreän vedyn hankkeisiin varataan puolestaan vajaa 700 milj. €.

Mahdollisuuden menolisäyksiin tarjoaa valtion ennätyksellinen tulokertymä, joka ylittänee tänä vuonna hallituksen omatkin ennusteet. Kokonaisuudessaan vuoden 2023 budjettia onkin pidetty tasapainoisena, ja myös EU-komissio on antanut sille siunauksensa. Toisaalta hallitusta on kritisoitu siitä, että se on arvioinut alkaneen vuoden talouskasvun selvästi muita ennusteita korkeammaksi sekä jättänyt tuoreet, vuotta 2023 koskevat energia- ja inflaatiotukitoimet budjetin ulkopuolelle. Optimistisessa kasvuennusteessa ja valtion tukitoimissa on kyse siinä määrin suurista summista, että ne vaikuttavat koko budjettilaskelman uskottavuuteen. Vaikka julkiset palvelut, etuudet ja investoinnit ovat Espanjan vasemmistohallitukselle lähtökohtaisestikin tärkeitä, on selvää, että budjetin menolisäyksillä hallitus pyrkii myös varmistelemaan suosiotaan joulukuulle 2023 kaavailluissa parlamenttivaaleissa.

Julkisen talouden sopeutustoimet tarpeen, mutta tärkeimmät uudistukset vaikeuksissa

Pidemmällä aikavälillä Espanjan julkisen talouden tasapaino on edelleen herkkä. Vaikka valtion tulot nousevat, Espanjan taloudellinen liikkumavara on vähäinen korkean velkatason ja budjettivajeen sekä maailmantalouden epävarmuuksien vuoksi. Tällä hetkellä näyttääkin siltä, että vuoden 2022 lopussa noin 4 %:iin BKT:sta asettunut budjettivaje pysyy lähivuosina samalla tasolla tai saattaa jopa kasvaa. Erityisesti näin voi käydä tilanteessa, jossa energia- ja inflaatiotuet lisäävät valtion menoja. Myös Espanjan hallitus on myöntänyt, että vuodelle 2023 suunnitelluilla toimilla maan rakenteellinen budjettivaje ei pienene. Espanjan keskuspankki on lisäksi kiinnittänyt huomiota siihen, että vain noin neljäsosa hallituksen inflaatiotukitoimista on kohdistunut haavoittuvimpiin kuluttajiin, ja vaatinut toimien tarkempaa kohdistamista julkisen talouden suojelemiseksi. Kansainvälinen valuuttarahasto IMF laski puolestaan marraskuussa 2022, että inflaatiopaineiden suitsimiseksi ja rahoitusmarkkinoiden luottamuksen säilyttämiseksi Espanjan tulisi tehdä julkisen talouden sopeutustoimia 0,25-0,5 BKT-prosentin edestä jo vuonna 2023 ja jatkaa kireämmällä sopeutuksella vuosikymmenen loppuun saakka.

Espanjan julkisen talouden kestävyyden kannalta olennaisia ovat EU-komission kanssa sovitut ja unionin elpymisrahoituksen ehdoksi asetetut eläke- ja verouudistukset. Molemmat näistä ovat kuitenkin nyt ajautuneet vaikeuksiin. Eläkemenoja hillitsevän eläkeuudistuksen toisesta vaiheesta olisi tullut päästä sopuun vuoden 2022 loppuun mennessä, mutta hallitus ja työmarkkinaosapuolet ovat reformista edelleen pahasti erimielisiä. Hallitus antoi joulukuussa 2022 tuoreimman ehdotuksensa, joka sisälsi muun muassa eläkelaskennan perusteena käytettävien työvuosien nostamisen 25:sta 30:een sekä eläkemaksujen korottamisen eläkkeiden kasvua nopeammin. Työvuosien nostaminen on kova pala ammattiliitoille, sillä se pienentäisi monen työntekijän eläkettä, kun taas työnantajia hiertävät ennen kaikkea eläkemaksujen korotukset, jotka lankeaisivat valtaosin heidän maksettavakseen. Päähallituspuolue PSOE:n johtaman ministeriön eläke-ehdotuksia on kritisoinut myös sen hallituskumppani, vasemman laidan Podemos-puolue. EU:n kanssa sovitusta aikataulusta myöhästyminen ja elpymisrahoituksen ehdollisuus lisäävät toki painetta uudistuksesta sopimiseen, mutta vaalivuosi ei helpota epäsuosittujen päätösten läpiviemistä.

Valtion tulopohjaa vahvistavasta verotusuudistuksesta saatiin asiantuntijaryhmän ehdotus keväällä 2022, mutta loppuvuodesta hallitus päätti lykätä uudistuksen seuraavalle hallituskaudelle. Syyksi mainittiin se, etteivät veronkorotukset olisi talousnäkymien heiketessä ja taantuman uhatessa perusteltuja. Vaikutuksensa lienee myös sillä, että valtion viimeaikainen poikkeuksellisen hyvä tulokertymä on vähentänyt uudistukseen liittyvää kiireellisyyden tuntua, eivätkä lähestyvät vaalitkaan veronkorotuksiin kannusta. Laajan reformin sijaan hallitus sopi syksyllä 2022 pienemmistä muutoksista, joilla muun muassa kevennetään pienituloisimpien tuloverotusta ja kiristetään suurimpia omaisuusveroja. Tarve verotusuudistukselle on kuitenkin vielä olemassa: Vaikka valtion tulojen lisääntyminen on tuonut Espanjaa lähemmäs EU-keskiarvoa, suhteessa BKT:hen maan verotulot ovat edelleen verrattain vähäiset (v. 2021 EU-keskiarvo 42,2 %, Espanja 39 %). Suositusten mukaan Espanjan tulisi lisätä ennen kaikkea kulutus- ja ympäristöveroja. EU:n kanssa verotusuudistuksen takarajaksi oli asetettu maaliskuu 2023, ja nähtäväksi jää, riittääkö Brysselissä ymmärrystä Espanjan päätökselle reformin lykkäämisestä.

Teksti: Otso Salvi, vastuuvirkamies, taloudelliset ulkosuhteet, Suomen suurlähetystö, Madrid