Schengenin hallinnointi – mitä se on?
Useimmat meistä ovat kuulleet vaatimuksia, että Schengenin hallinnointia pitää parantaa. Joidenkin mielestä rajatarkastuksia pitäisi tehostaa, myös sisärajoilla. Joidenkin mielestä vapaa liikkuvuus on turvattava ja viisumivapautta on lisättävä. Joku haluaa lisää tietosuojaa, toinen lisää oikeuksia viranomaisille. Useimmiten kuitenkin käsitellään vain jotain Schengenin hallinnoinnin osa-aluetta ja harvoin kuulee puhuttavan aidasta eikä aidanseipäistä.
Schengen on 26 maan alue, jossa maiden välisiltä rajoilta on poistettu rajavalvonta. Alueeseen kuuluu 22 EU-maan lisäksi Sveitsi, Norja, Islanti ja Liechtenstein. EU-maista alueen ulkopuolella ovat Iso-Britannia, Irlanti, Kypros sekä Bulgaria ja Romania.
Schengen-jäsenmaat valvovat ulkorajojaan yhteisen lainsäädännön mukaisesti sekä ovat sopineet toimista, joilla kompensoidaan sisärajavalvonnan poistamista. Schengen-maiden kansalaisia on lähes 500 miljoonaa. Heidän lisäkseen vapaasta liikkuvuudesta nauttivat Schengen-alueen sisällä laillisesti tai laittomasti oleskelevat kolmansien maiden kansalaiset.
Schengen-alueella on noin 100 000 km merirajaa, noin 9 000 km maarajaa sekä noin 800 rajanylityspaikkaa. Schengenin ulkorajat ylitetään rajanylityspaikkojen kautta vuosittain arviolta 700 miljoonaa kertaa, ja liikenne kasvaa jatkuvasti. Vuosittain myönnetään noin 11 miljoonaa Schengen-viisumia. Laittomasti ulkorajan ylittäneitä otetaan vuosittain kiinni rajalla noin 140 000 ja Schengen-alueen sisältä noin 350 000. Laittoman maahantulon järjestäjiä jää vuosittain kiinni noin 7 000. Laittomasti Schengen-alueella olevien määrän on arvioitu olevan jotain 2 ja 8 miljoonan väliltä. Ulkorajoja vartioidaan ja rajatarkastuksia suoritetaan noin 400 000 rajavartijan voimin. Vajaan 300 hengen vahvuinen EU:n rajaturvallisuusvirasto Frontex koordinoi ja tukee jäsenmaiden rajavalvontayhteistyötä.
Schengenin hallinnoinnilla pyritään varmistamaan, että järjestelmä toimii sääntöjen mukaisesti ja siinä havaitut puutteet korjataan.
Yksi Schengenin pahimmista ongelmista on laiton maahantulo Turkin kautta Kreikkaan, mikä jatkuu satojen henkilöiden viikkovauhtia. Kiitos Frontexin koordinoiman avun, laittomista maahantulijoista otetaan kiinni yli 90 prosenttia, mutta Kreikan maahanmuuttojärjestelmän yhä vajavaisesta kapasiteetista johtuen suurin osa kiinniotetuista päästetään jatkamaan matkaansa syvemmälle Schengen-alueelle.
Työkalujen puuttuessa Schengen-alueella ei ole tietoa ketä täällä liikkuu ja kontrollin puutteen takia monet laittomat siirtolaiset joutuvat rikollisjärjestöjen hyväksikäyttämiksi. On ajauduttu tilanteeseen, jossa jäsenmaat painivat laittoman maahanmuuton ja rajat ylittävän rikollisuuden kanssa, ja komissio, parlamentti sekä kansalaisjärjestöt vaativat turvaamaan vapaan liikkuvuuden. Tilanne horjuttaa jäsenmaiden ja myös unionin kansalaisten luottamusta Schengen-alueeseen. Tähän liittyy myös Bulgarian ja Romanian Schengen-liittymisen lykkääntyminen jo parilla vuodella, eikä liittyminen onnistu vielä tänäkään syksynä. Bulgaria ja Romania ovat jo läpäisseet Schengen-tarkastukset, mutta niiden puutteellinen kehitys oikeusvaltion kehittämisessä sekä korruption ja järjestäytyneen rikollisuuden torjunnassa ovat vaikeuttaneet päätökseen tarvittavan jäsenmaiden yksimielisyyden saavuttamista.
Schengen-järjestelmän puutteiden korjaaminen on kuitenkin käynnissä. Viisumiasetukseen ollaan tekemässä muutosta, joka mahdollistaisi viisumipakon palauttamisen tiettyjen edellytysten täyttyessä. Ulkorajojen valvontayhteistyötä merellä ja maarajojen rajanylityspaikkojen välisillä alueilla parannetaan perustamalla EU:n rajojen valvontajärjestelmä (EUROSUR). Viisumitietojärjestelmän (VIS) vaiheittainen käyttöönotto alkoi vuosi sitten ja järjestelmä saataneen kokonaisuudessa käyttöön vuoden 2014 aikana. VIS- ja EURODAC- järjestelmiin on tulossa rajoitettu pääsyoikeus myös lainvalvontaviranomaisille.
Schengenin arviointijärjestelmän avulla jäsenmaat arvioivat toistensa kykyä toimeenpanna yhteistä säännöstöä sovitulla tavalla. Järjestelmällä arvioidaan Schengen-alueeseen ehdolla olevien sisäänpääsyn edellytyksiä, sekä säännöllisesti myös jo sisällä olevia maita. Arviointijärjestelmän uudistamista yritetään parhaillaan kolmatta kertaa, mutta jälleen kerran asetusesityksen käsittely on jumiutunut lähinnä instituutioiden välisen valtataistelun takia.
Schengenin ongelmia näillä toimenpiteillä ei kuitenkaan ratkaista. Ilman laillisesti ja laittomasti Schengen-alueelle saapuvien maahantulijoiden järjestelmällistä ja luotettavaa rekisteröintiä ei kokonaisuutta saada hallintaan.
Biometriikkaan perustuva rajanylitystietojärjestelmä (entry/exit -järjestelmä) olisi ratkaisu useimpiin ongelmiin. Valitettavasti jo helmikuussa 2008 komission rajapakettitiedonannossaan esittelemä rajanylitystietojärjestelmä ja rekisteröityjen matkustajien ohjelma ovat kuitenkin antaneet odottaa itseään. Mahdollisesti vuoden lopussa julkaistavista asetusesityksistä käytävät neuvottelut eivät tule olemaan helpot. Jäsenmaiden enemmistön kannattama kolmansien maiden kansalaisten sormenjälkien rekisteröiminen järjestelmään, sekä järjestelmän käyttömahdollisuus rikostorjuntaan herättänevät runsaasti vastustusta etenkin parlamentissa.
EU käy, tai on aloittamassa, viisumivapausvuoropuheluita suurien naapurimaidensa Venäjän, Ukrainan ja Turkin kanssa. Viisumivapauden koittaessa ei VIS-järjestelmä ole näiden maiden kansalaisten osalta enää käytössä. Europol on arvioinut Turkista, Ukrainasta ja Venäjältä suuntautuvat turvallisuusuhat hyvin korkeiksi. Olisikohan joillekin viisumimenettelyn korvaaville järjestelmille tarvetta?
Mitä Schengenin hallinnointi siis on, tai mitä sen pitäisi olla?
Teoriassa vastaus on selvä.
Schengen-alueen valvonta pitäisi toteuttaa EU:n yhdennetyn rajaturvallisuuden konseptin (IBM) mukaisesti. Yhteisen viisumipolitiikan ja konsulaattien välisen yhteistyön avulla laitonta maahantuloa pitäisi torjua jo lähtömaissa.
Jäsenmaiden tulisi yhteistyössä naapurina olevien unioniin kuulumattomien maiden kanssa tehostaa laittoman maahantulon ja järjestäytyneen rikollisuuden torjuntaa molemmin puolin rajaa.
Jäsenmaiden pitäisi järjestää tehokas rajavalvonta ulkorajoilleen, ja Frontexin sekä muiden EU:n virastojen tulisi koordinoida ja tukea jäsenmaiden välistä yhteistyötä ja toimintaa rajavalvonnassa ja maahanmuuton hallinnassa.
Ulkorajavalvontaa olisi täydennettävä vapaan liikkuvuuden alueen sisällä toteutettavalla ulkomaalaisvalvonnalla. Laittomista maahantulijoista tulisi erotella nopeasti kansainvälistä suojelua tarvitsevat, ja muut olisi palautettava tilanteesta riippuen lähtö- tai kauttakulkumaihin.
Lainvalvontaviranomaisten yhteistyöllä tulisi vähentää järjestelmän väärinkäyttöä ja torjua laittomaan maahantuloon ja ihmiskauppaan liittyvää rikollisuutta. EU-tason arviointijärjestelmillä tulisi lisätä jäsenvaltioiden keskinäistä luottamusta ja ennen kaikkea valvoa, että jäsenmaat täyttävät Schengen-velvoitteensa. Suurimman taakan alla olevia olisi tuettava.
Lisäksi tarvittaisiin työkaluja järjestelmän pettämisen varalta. EU:n ei tule sulkea oviaan kansainvälistä suojelua tarvitsevilta, mutta EU:n houkuttelevuutta taloussiirtolaisuuden, turvapaikkajärjestelmän väärinkäytön, rajat ylittävän rikollisuuden ja ihmiskaupan kohdealueena tulisi vähentää. Nykyiset järjestelmässä olevat heikkoudet ja joidenkin jäsenmaiden velvollisuuksiensa laiminlyönti suorastaan imevät laitonta maahantuloa Schengen-alueelle.
Teoriassa helppoa kuin heinänteko, mutta ei käytännössä. On valitettavaa, että vaikka kaikilla instituutioilla on halua Schengenin hallinnoinnin parantamiseen, hukataan aikaa keskinäiseen kinasteluun ja aidanseipäiden kalisteluun, vaikka pitäisi rakentaa aitaa. Aitaa, jonka seipäät suojaisivat unionia laittomalta maahanmuutolta ja rajat ylittävältä rikollisuudelta, mutta jonka raot mahdollistaisivat sujuvan rajaliikenteen ja kansainvälistä suojelua tarvitsevien auttamisen.
Mika Rytkönen
Kirjoittaja on rajaturvallisuus- ja viisumiasioiden erityisasiantuntija