Historia

Mot FN-medlemskap: Finland skapade förbindelser till Förenta Nationerna redan 1946

Inledningen av andra världskriget omkullkastade slutligt Nationernas förbunds prestige. Organisationen hade inga medel att hindra kriget. I augusti 1941 undertecknade USA:s president Franklin D Roosevelt och Storbritanniens premiärminister Winston Churchill den sk. Atlantpakten, där de spånade kring världen efter kriget och ett nytt system för att trygga freden. 1:a januari 1942 anslöt sig 26 stater till principerna i Atlantpakten genom att ge den sk. Förenta Nationernas deklaration.

1943 i Moskva uppnådde de allierade samförstånd om att det var nödvändigt att grunda en ny världsorganisation. Tanken fördes vidare på hösten 1944 i Dumbarton Oaks, Washington och i februari 1945 under mötet i Jalta. Utvecklingen nådde sin kulmen vid undertecknandet av stadgan i San Francisco 26 juni 1945. Stadgan trädde i kraft 24 oktober efter att den ratificerats. Enligt den är organisationens främsta uppgift upprätthållande av internationell fred och säkerhet.

FN var andra världskrigets vinnares organisation, så Finland var naturligtvis inte med i San Francisco. Först då Finlands slutliga fredsavtal slöts i Paris 1947 blev det möjligt att gå med. I avtalet fanns uttryckligen ett omnämnande om att de allierade stödde Finlands medlemsansökan. Finlands regering påbörjade beredningen redan innan ratificerandet av fredsavtalet. Regeringen gav i juni 1947 till riksdagen en proposition om att ”bevilja samtycke” till att Finland blir medlem i FN. Riksdagen godkände detta och gav sitt befullmäktigande till att regeringen skulle vidta ”nödvändiga åtgärder” för att ansluta Finland till Förenta Nationerna.

19 september 1947, fyra dagar efter att Parisavtalet hade ratificerats, sände utrikesminister Carl Enckell Finlands medlemskapsansökan per telegram till FN:s generalsekreterare Trygve Lie. Finlands medlemskap gick ändå om intet. Ansökan buntades ihop med övriga länders ansökningar och den fastnade i åratal i säkerhetsutskottet, på grund av att stormakterna inte kunde enas om kriterierna för att välja nya medlemsstater. Kalla kriget delade också FN:s medlemmar i två läger.

Även om Finland inte antogs som medlem i FN hade vårt land redan etablerat inofficiella förbindelser till FN:s högkvarter i New York. Finlands huvudkonsul i New York Ville Niskanen hade handlat väldigt långt på eget initiativ. Han träffade FN:s generalsekreterare Trygve Lie första gången i april 1946. Niskanen begärde att huvudkonsulatet skulle få tillgång till alla FN:s och dess underlydande organisationers handlingar. Hans begäran bifalldes och finnarna fick tillstånd att hämta handlingarna från FN:s distributionskontor. Huvudkonsulatet behöll ett exemplar av handlingarna i sitt eget arkiv och sände de andra till utrikesministeriet i Helsingfors.

Inofficiella förbindelser

Vid först besöket frågade Lie om Niskanen hade tid att börja följa med FN:s arbete. Niskanen förbigick tjänstevägen och svarade utan UM:s tillstånd. ”Jag förmodade att det kunde finnas en del tid. Då sa Lie att jag alltså kunde fungera som Finlands inofficiella representant”, berättade Niskanen om samtalets gång i det brev han sände till UM. Niskanens häpnadsväckande tagande av eget initiativ kommenterades inte med ett ord från Helsingfors. Huvudkonsuln återkom till frågan senare och föreslog att observatörsfrågan kunde ordnas upp med ett privat brev från utrikesministern till statsministern. Där skulle Niskanen befullmäktigas att fungera som Finlands observatör i FN. Då inget fortfarande hände avslutade Niskanen sina besök hos Lie, men följde ändå via pressen och dokumenten som hämtades från distributionskontoret med skeendena i den nya världsorganisationen. Han började ändå inte rapportera om dess angelägenheter eftersom inga instruktioner gavs från Helsingfors.

Niskanens handlingar och vädjanden hade förvisso uppmärksammats på Riddargatan. Stället i huvudkonsulns brev, där han uppger att han till följd av Lies förfrågan inofficiellt hade börjat följa med FN:s situation, är understreckat med kraftig rödfärg. Niskanens begäran om ett brev till statsministern noterades till en början inte alls på UM, men till slut fick huvudkonsuln anvisningar för hur han skulle handla. Mellan raderna kan dock ett litet stick för Niskanens egenmäktiga förfarande utläsas: ”Eftersom Ni då ni förmedlar FN:s handlingar till ministeriet har att göras med FN:s tjänstemän, och utifrån era skrivelser även i övrigt stup i kvarten träffar FN:s generalsekreterare och tjänstemän, vore det önskvärt att ni till exempel i form av ett brev riktat till politiska avdelningens chef skulle informera om sådant som inte framgår ur FN:s bulletiner.”

Niskanen skickade 6.5.1947 sitt första FN-meddelande, i vilket han avhandlade Ungerns medlemskapsansökan. I ett brev han samma dag skrev till ministeriet gick han igen in på arrangerandet av förbindelser till FN. Niskanen påpekade att han fortsättningsvis inte visste huruvida han var Finlands inofficiella observatör i FN eller inte. Niskanen ansåg att det inte vore förknippat med någon risk att utse en observatör. Tvärtom skulle han ju endast vara ”en mellanhand, via vilken utrikesministeriet skulle skaffa sin information om FN och sända till FN sina begäran och utlysningar och till vilken FN kunde rikta sina meddelanden ämnade för Finlands regering”. Påbörjandet av arrangemanget fordrade enligt Niskanen endast ”Finlands utrikesministers tillbörliga skriftliga meddelande till generalsekreterare Lie”.

Situationen var enligt Niskanen diffus och störde Finlands relation till FN. En högt uppsatt FN-tjänsteman hade påpekat om saken för honom och berättat att FN hade inofficiella förbindelser med flera icke-medlemmar. Niskanen upprepade ännu en gång sin begäran att Finland skulle utse en inofficiell observatör till FN. Enligt Niskanen skulle knytande av kontakten ”inte medföra extra kostnader och det uppkomna läget skulle inte binda ministeriet till något i fråga om arrangerande av vår slutliga FN-representation”.

Niskanens återkommande vädjanden bet till sist på utrikesministeriet, där man tydligen bara ville vara ytterst försiktig eftersom Finlands internationella ställning ännu inte hade etablerats. En viktigare orsak till ändringen av åsikt än Niskanens brev var ändå att Finlands förberedelser för att lämna en medlemskapsansökan precis hade påbörjats. Så UM beslöt att man skulle gå med på Niskanens förslag - men endast till hälften. Av någon orsak utnämndes han inte till att följa med FN:s angelägenheter, men ett motsvarande uppdrag anförtroddes 30.5.1947 till Olli Kaila, som beordrades att sköta medhjälparuppgifter vid huvudkonsulatet i New York.

Ministeriets motiveringar siktade på framtiden: ”Tanken är, att när Finland upptas som medlem i Förenta Nationerna och Finlands permanenta FN-beskickning kan arrangeras, kommer Kaila att bli kvar som tjänsteman i sist nämnda. Således har ministeriet planerat att han vid huvudkonsulatet i första hand ska användas till att följa med Förenta Nationerna verksamhet och att samla och sända till ministeriet material som rör den. På huvudkonsulns uppdrag och under hans överinseende kan han även sända meddelanden om organisationens verksamhet till ministeriet.”

Niskanen skrev i juli 1947 till generalsekreterare Trygve Lie och berättade om uppgifterna UM gett till Kaila. Samtidigt begärde han att Kaila skulle erbjudas all tänkbar hjälp, trots att Finland inte ännu var medlem i FN. Huvudkonsuln begärde även att FN hädanefter skulle sköta ärenden direkt med konsulatet och sända sin post dit och inte till Finlands ambassad i Washington. FN accepterade begäran. Det är värt att notera att inget officiellt meddelande sändes till FN beträffande hur Finland avsåg sköta sina förbindelser till organisationen.

Finlands inofficiella representanter följde under hösten 1947 tätt med behandlingen av Finlands medlemskapsansökan och rapporterade om ärendets utveckling till Helsingfors. Niskanen och Kaila försökte gemensamt knyta kontakter till FN:s sekretariat och ”framförallt ur Finlands synvinkel betydelsefulla länders beskickningar”.

Långsamt skyndande

Finlands FN-politik var under åren 1947–1953 tämligen passiv. Eftersom medlemskapsansökan redan var inlämnad en gång förnyades den inte under åren, utan man väntade med ro på vad som komma skulle. I anvisningarna som gavs till huvudkonsulatet uppmanades man undvika diskussioner, som kunde ge intryck av att ”Finland önskade påskynda sitt medlemskap”. Observatören skulle begränsa sig till att endast följa med diskussioner och behandlingen av ärenden samt till att rapportera om allmänpolitiska ärenden, såtillvida de ”kunde ha en inverkan på Finlands ställning och politik”.

I det officiella Finlands inställning till FN kunde en tydlig utvecklingsgång skönjas, som bäst åskådliggörs i president J.K. Paasikivis dagböcker. Det gamla statsrådet var till en början väldigt kritisk och oroad för att Finland i FN på grund av stormaktskonflikter kunde råka i pinsamma lägen. Vid övergången till 1950-talet var presidenten mera positivt inställd till FN och i februari 1954 var Paasikivi redan beredd att införa Finland som medlem: ”Hittills har vi inte önskat gå med. Nu ter det sig för mig som om tiden småningom börjar vara inne då det vore gynnsamt för oss att beviljas medlemskap. Det vore ett slags tecken på normaliseringen av vår ställning. Därför borde vi inte längre förhålla oss negativt.”

FN-ärendena orsakade inte mycket arbete för huvudkonsulatet. Konsulatet fungerade främst som postkontor. Det tog emot FN:s officiella brev och sände dem till UM i Helsingfors. Huvudkonsuln följde med FN:s ärenden då något för Finland betydelsefullt var i görningen. Hans ställning i förhållande till FN var länge oklar. UM struntade i Niskanens önskemål om att göra läget officiellt. Denna för Niskanen pinsamma situation berodde till först på försiktighet och efter inlämnandet av ansökan tydligen på att ministeriet såg den temporära situationen före FN-medlemskapet som kortvarig. 

Ville Niskanen utnämndes 1.12.1947 till ambassadör i Belgrad och till hans efterträdare i New York valdes Richard Seppälä. Även Seppälä företrädde till en början Finland i FN utan officiellt mandat. Då han trädde i tjänst gick han för att hälsa på generalsekreteraren och FN:s ledande tjänstemän, varefter läget etablerades på samma nivå som under Niskanens tid. FN:s sekretariat gav år efter år Seppälä och tjänstemannen vid huvudkonsulatet som skötte FN-ärenden observatörskort, trots att Finlands officiella representant inte hade utsetts. År 1952 ändrades läget till sist. FN:s protokollchef meddelade att det från Helsingfors måste sändas ett officiellt skriftligt meddelande ifall Finland ville bibehålla sin ställning som observatör. Seppälä postade meddelandemallen han fått till ministeriet och 15.9.1952 sände utrikesminister Sakari Tuomioja ett befullmäktigande enligt anvisningarna till generalsekreterare Trygve Lie. Förfarandet fortsattes följande år, då Artturi Lehtinen utnämndes till huvudkonsul i Seppäläs ställe. Finlands representering i FN under åren 1946–1952 var alltså ytterst inofficiell - den finns överhuvudtaget inte dokumenterad.

Stormakternas förhållanden förbättrades på ett avgörande sätt 1955, och 14. December antogs Finland i en knippelösning som medlem i Förenta Nationerna. Väntan som tog drygt åtta år var förbi och denna gång sköttes formaliteterna raskt. I New York grundades en FN-beskickning och till dess första chef och samtidigt FN-ambassadör utnämndes 16.1.1956 Georg Achates Gripenberg.

Finlands väg mot FN-medlemskap inleddes med huvudkonsul Ville Niskanens aktiva handlingar. Niskanen var av en händelse på rätt plats vid rätt tidpunkt. Tack vare honom fick Finlands statsledning alla officiella FN-handlingar redan från och med 1946. Niskanens personliga kontakter till FN:s generalsekreterare Trygve Lie lade grunden för Finlands väg till Förenta Nationerna.

Text: Jussi Pekkarinen