Autoteollisuuden vihertyvät valtiontuet –protektionismia vai puhdasoppista ja hallittua kilpailupolitiikkaa?

Kari Virtanen Eurooppalainen autoteollisuus on yksi globaalin talouskriisin selkeimmistä uhreista. Arvion mukaan autojen kysyntä putoaa Euroopassa vielä tänäkin vuonna lähes miljoonalla kappaleella. Malliesimerkkinä mainittakoon Volvo, jonka myynti laski jo kriisin alussa vuonna 2008 lähes puoleen edellisvuodesta. Opelin ja Saabin tehtaiden myynti tai myynnille vaihtoehtoinen tehtaiden sulkeminen on ollut otsikoissa viime päiviin saakka. Ongelmat eivät pelkästään johdu kysynnän laskusta, vaan myös alalla pitkään vallinneista rakenteellisista ongelmista. Euroopan autoteollisuudella arvioidaan olevan 6,5 miljoonan auton ylikapasiteetti. Kapasiteetin käyttöaste vuonna 2009 oli vain 65 prosenttia. Ongelmia ei siis ole voitettu, ja uudelleenjärjestelyt tulevat kestämään vielä vuosia.

Paine puuttua peliin kävi jäsenmaiden hallituksille arvatenkin liian suureksi. Autoteollisuus (ml. alihankinta) on kiistatta yksi eurooppalaisen teollisuuden peruspilareista. Sen osuus koko EU:n teollisuustuo-tannon arvonlisästä vuonna 2008 oli kahdeksan prosenttia. Alalla työskentelee 5,5 prosenttia EU:n työvoimasta. Yksittäisille maille, kuten Saksalle ja Ruotsille, alan merkitys on vielä huomattavasti suurempi. Ei siis ihme, että päättäjät ovat reagoineet nopeasti ja järein asein. Tunnelmia kuvaa osuvasti Helsingin Sanomien otsikointi ”Saabin kuolema olisi poliittisesti mahdotonta” (28.1.2010). Työpaikkojen ohella kyse on samalla myös tiettyyn maahan mielletyn ”brändin” turvaamisesta.

Uudenkaupungin autotehdas noin 800 työntekijän voimin on henkilöautojen ainoa valmistaja Suomessa. Sekään ei ole selvinnyt ongelmitta. Tehdas lomautti vuosina 2008 - 09 merkittävän osan henkilöstöstään. Kaiken kaikkiaan tehdas kuitenkin pärjää. Sen strategiana on ollut keskittyä erikoismallien (esim. Porschen Boxter- ja Cayman-mallit) pienehköihin tuotantosarjoihin. Yhteensä yhtiö on tehnyt Porschea yli 200 000 kappaletta 11 vuoden aikana. Vuoden 2015 jälkeen ovat vuorossa yksinomaan hybridiautot (Karma). Saabin valmistuksen loputtua ei alihankinnalla enää ole ollut merkittävää roolia Suomessa, ja Porschen alihankinta onkin käytännössä hoidettu kokonaan Saksasta käsin.   

Teollisuuspolitiikan keinovalikoimaan kuuluvat perinteisesti valtiontuet. Jäsenmaat ovat kriisin seurauksena lisänneet vuosien 2008 - 09 aikana autoteollisuuden tukia miljardeilla euroilla. Yksinomaan GM:n Opelin rakenneuudistusten rahoitustarpeeksi arvioitiin 3,3 miljardia euroa. Sarkozyn lainalupaus teollisuudelle oli vuoden 2009 alussa puolestaan 6,5 miljardia euroa. Luetteloa voisi jatkaa vielä pitkään. Myös Uusikaupunki on aikoinaan saanut osansa. Samoin on tietysti toimittu globaalistikin, kuten muun muassa USA:ssa, Kiinassa ja Venäjällä.

Autoteollisuuden tukien kokonaismäärää on vaikea arvioida. EU:ssa tuet ovat olleet usein pelastus- ja rakenneuudistustukea, mutta merkittävässä määrin myös vihreämmän teknologian kehittämiseen tähtäävää t&k -tukea tai tukea työntekijöiden jatkokouluttamiseen. Tukitalkoisiin on osallistunut avokätisesti myös EIB, joka on vuodesta 2008 myöntänyt autoteollisuudelle lainoja 7,6 miljardin euron edestä ympäristöystävällisemmän teknologian kehittämiseen (mm. ”European Green Car Initiative”). 

Suoran tuen ohella käyttöön on otettu myös erilaisia kannustinjärjestelmiä, jotka tähtäävät epäsuorasti alan ongelmien helpottamiseen. Hyvänä esimerkkinä käy 12 jäsenmaassa käyttöön otettu vanhojen autojen romutusohjelma. Ohjelma kannustaa kuluttajia vaihtamaan ajoneuvonsa uuteen tarjoamalla esimerkiksi yli kymmenen vuotta vanhan auton romuttamisesta 2 000 euron palkkion.

Valtion tuet ovat erityisesti kriisin keskellä mielipiteitä jakava asia. Kilpailijamaiden silmissä eräät käyttävät kyseenalaisia, usein jopa laittomia tukia pelastaakseen oman lippulaivansa. Erityisesti Saksan ja Ranskan tukisuunnitelmat autoteollisuudelle ovat julkisuudessa olleet melkoisen riepottelun kohteena. Muun muassa Opelille myönnettiin alkuvuonna 2009 noin 1,5 miljardin euron lainat. Julkisuudessa on aiheellisesti esitetty näkemyksiä, jonka mukaan protektionismin uhka kriisin keskellä on todellinen. Historian valossa tämä on myös odotettavaa. Alkuperäiset tukisuunnitelmat ovatkin usein olleet varsin kyseenalaisia sisämarkkinoiden periaatteiden näkökulmasta katsottuna. Koska valtiontukisäännöt ovat monesti myös tulkinnanvaraisia, jäsenmailla on usein normaalioloissakin kiusaus kokeilla kepillä jäätä.

Protektionismia tai ei, valtaosa käyttöönotetuista tuista on ollut, ainakin toistaiseksi, yhteisön valtiontukisääntöjen mukaisia. Julkisuus pitää tästä osaltaan huolen. Yli miljardi euroa veronmaksajien varoja yksittäiselle yrityksellä jää tuskin huomiotta mediassa. Ranskan ja Saksan tapauksessa komission suunnalta annettiin ymmärtää, että kotimaisen tuotannon tukeminen ehdoilla, jotka olisivat johtaneet kannattavampien tuotantolaitosten sulkemiseen muissa jäsenmaissa, estettiin valtiontukivalvonnalla. Esimerkiksi Opelia valmistetaan Saksan lisäksi Belgiassa, Puolassa ja Espanjassa. Voidaan tietysti kysyä, onko yhteisöoikeuden mukaista laillista tukea mahdollista luokitella samalla myös protektionistiseksi toimenpiteeksi. Poissuljettua se ei missään nimessä ole. Niin tai näin, kiistatonta on ainakin se, että jokainen yksittäinen tukipäätös vääristää kilpailua myös EU:n sisällä. Tuettu yritys saa aina kilpailuedun suhteessa ilman tukea jääneeseen kilpailijaan.

Tukisääntelyn ominaispiirre on se, että tukien enimmäismäärää yritystasolla ei ole rajoitettu. Tässä saattaa piillä ongelman ydin. Tuki on aina X prosenttia investoinnin kokonaiskustannuksista. Yritykset toisin sanoen kattavat valtaosan kustannuksista itse. Näin tietysti tuleekin olla. Tästä huolimatta euromääräisesti suuri tuki, vaikkakin prosentuaalisesti maltillinen, ei voi olla vaikuttamatta kilpailuasetelmaan. Tukipolitiikan rooli puhdasoppisimmillaan on luoda kannusteita. Autoteollisuuden kunniaksi on sanottava, että se on ollut Euroopassa suurin yksityinen panostaja t&k- toimintaan. Sen vuosittainen investointi t&k -hankkeisiin on ollut noin 24 miljardia euroa, siis 30 prosenttia koko EU:n teollisuuden panostuksesta. Vai tulisiko kiittää tukipolitiikkaa? Esimerkiksi teolliseen tutkimukseen voidaan myöntää tukea 50 prosenttia. 

En olisi kuitenkaan ensimmäisenä huolissani autoteollisuuden tuista. Alalle ei valtiontukisäännöissä ole annettu vuoden 2001 jälkeen mitään poikkeusasemaa. Lisäksi merkittävä osa tuista on kohdennettu tutkimukseen ja innovointiin. Huolissaan tulisi sen sijaan olla todellisista sektorikohtaisista erityiskohteluista. Esimerkiksi merenkulun tuet olisi syytä ottaa tarkempaan syyniin. Alalla on ollut ominaista loputon tukikilpailu jäsenmaiden kesken. Laivojen ulosliputuksen estämiseen myönnetyt tuet, laillisetkin, haiskahtavat vahvasti protektionismille. 

Eräs yhteisön valtiontukisääntelyn periaatteista on onneksi ollut sektorikohtaisten tukien minimointi. Tästä poikkeuksena on maatalouden ohella enää lähinnä edellä mainittu merenkulku. Sektorituet vääristävätkin eniten kilpailua, ja johtavat väistämättä vahingolliseen tukikilpailuun. Kilpailukomisaari Kroes profiloitui edeltäjänsä Mario Montin jalanjäljissä tiukan valtiontukivalvonnan kannattajaksi. Muun muassa sektoritukien soveltamisalaa kavennettiin tukisääntöjen kokonaisuudistuksen yhteydessä. 

Vuosi tukien kokonaisuudistuksen päättymisestä oltiin taas uudessa tilanteessa. Kriisin katsottiin edellyttävän uusia väliaikaisia sääntöjä, jotka mahdollistivat ”poikkeukselliset tukitoimet” vahinkojen minimoimiseksi. Paine tukisääntelyn höllentämiseen kävi komissiolle siten liian suureksi. Järjestelmän uskottavuus sai samalla useiden silmissä pahan kolhun. Positiivista on kuitenkin se, että rahoitussektoria lukuun ottamatta poikkeussäännöt eivät kuitenkaan suosi tiettyjä toimialoja. Vielä tärkeämpää on se, että taloudellisissa vaikeuksissa olevien yritysten tukemiseen ei tarjottu lisähelpotuksia. Protektionistisen tukipolitiikan uhka, jos siitä on kyse, koskee siis tasapuolisesti kaikkia teollisuuden aloja. Tämän hetken suurin haaste on poikkeusten alasajo määräajassa vuoden 2010 loppuun mennessä.   

Missä autoteollisuudessa nyt mennään? Kilpailu kovenee entisestään. EU:n teollisuus on tähän saakka ollut keskeinen toimija maailmanmarkkinoilla. Sen osuus kokonaistuotannosta vuonna 2008 oli 27 prosenttia (henkilöautot 30 prosenttia). USA:n GM:n uusi pienauto-ohjelma on tulevaisuudessa kova kilpailija eurooppalaiselle tuotannolle, erityisesti Opelille. Merkittäviä toimijoita ovat jatkossa myös kehittyvät markkinat, kuten Venäjä, Kiina ja Intia. Varsinkin Nissan on panostanut merkittävästi Kiinaan. Eurooppalaisilta autoilta kaivataan erittäin kilpaillussa ympäristössä korkeaa laatua, ympäristöystävällisyyttä, energiatehokkuutta, turvallisuutta ja edullista hintaa.

Nykyisen 800 miljoonan henkilöauton sijaan niiden määräksi arvioidaan vuonna 2035 noin 3 - 3,5 miljardia. Kyseinen laivue ei enää liiku pelkän perinteisen polttoaineen voimalla. Euroopan teollisuuden olisi vastattava tähän haasteeseen merkittävällä, ja paremmin kohdennetulla t&k -panostuksella. Panostusta kaivataan myös julkiselta sektorilta, joten taas puhutaan tukipolitiikasta. Eurooppalaisen autoteollisuuden ”vihreään aaltoon” on kuitenkin perusteita uskoa.

Espanjan puheenjohtajuuden teollisuuspoliittisten linjausten keskiössä ovatkin sähköautot. Helmikuun alussa teollisuusministerit kokoontuvat San Sebastianiin keskustelemaan yksinomaan tästä aiheesta. Aihe on lähellä myös teollisuuskomissaariehdokas Tajania. Hän viittasi EP:n kuulemistilaisuudessa useaan otteeseen siihen, että vihreät autot ovat keskeinen osa EU:n ”uutta” teollisuuspolitiikkaa. 

Kun perustutkimuksesta on vihdoinkin päästy tulevina vuosikymmeninä ”uuden vihreämmän teknologian” teolliseen tuotantoon, ovat jäsenvaltiot käytännössä ehtineet tukemaan useilla kymmenillä lisämiljardeilla tuotekehitysprosessia. Tähän on mahdollisuus ainakin nykysääntöjen valossa. Kun kyse ei ole vientituista, myöskään WTO:lla ei ole kompetenssia puuttua asiaan. Tilanteeseen on tuskin myöskään tulossa muutosta. Yritystuet kuuluvat siinä määrin valtioiden suvereniteetin piiriin, etteivät ne tästä oikeudestaan hevin luovu. Talousteoriakin siunaa julkiset interventiot tilanteissa, joissa politiikalla aikaansaadaan positiivisia ulkoisvaikutuksia.

Keskustelu tukipolitiikan tarpeellisuudesta ja oikeutuksesta on ikuisuusaihe. Kritiikki ja väitteet protektionismista nostavat väistämättä päätään uudestaan, viimeistään siinä vaiheessa, kun Euroopan autoteollisuus kohtaa seuraavan pudotuspelivaiheensa.   

Kari Virtanen

Kirjoittaja vastaa EUE:ssa muun muassa teollisuuspolitiikasta ja sisämarkkinoista.